CUARENTA AÑOS DE REFERÉNDUM “¿DE AUTODETERMINACIÓN?” EN ANDALUCÍA. Cuando conviene, interpretamos (fabricamos) normas

Andalucía quería constituirse en Comunidad Autónoma por la vía democrática directa.

El 28 de febrero se han cumpido 40 años del referéndum que permitió a la ciudadanía andaluza alcanzar la autonomía por la “vía rápida” prevista inicialmente para las comunidades históricas que, antes de la guerra habían sometido a referéndum sus estatutos de autonomía: Cataluña (1932), País Vasco y Galicia (1936).

Es decir, la creación de la comunidad autónoma andaluza (como la gallega, la vasca y la catalana) fue consecuencia de una decisión democrática directa doble. Por un lado, el referéndum para decidir ser comunidad autónoma y por otro el referéndum para aprobar el Estatuto de autonomía que debe regular sus competencias y su relación con el Estado. En el caso de Cataluña. Galicia y el País Vasco se “convalidó” el proceso refrendado con anterioridad.

Las otras 13 comunidades autónomas se constituyeron de acuerdo con el artículo 143 de la Constitución y sus Estatutos no necesitaron (ni necesitan para reformarse) de la decisión directa de la ciudadanía mediante referéndum.

Ahora bien, parece oportuno recordar que, en 1980, se forzó una interpretación muy especial del marco normativo vigente, demostrando que cuando hay voluntad política los escollos jurídicos son plenamente salvables. Intentaré explicarlo a continuación.

 

La vía “rápida” del artículo 151 de la Constitución para acceder a la autonomía

El sistema para acceder a la autonomía tenía (tiene) dos vías en la Constitución de 1978, la llamada “lenta” del artículo 143 y la “rápida” del l’artículo 151[1]. La vía del 151 la podían utilizar, como se ha dicho, las Comunidades “históricas” que hicieron referéndums para aprobar Estatutos de Autonomía durante la segunda República: Cataluña (1932), Galicia y País Vasco (1936) y tenían un régimen autonómico provisional, tal como establece Disposición Transitoria Segunda de la Constitución.[2].

También podían utilizar esta vía, las comunidades en las que la iniciativa fuera aprobada “por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia” (artículo 151.1 de la Constitución).

 

La regulación de los referéndums en 1980

En 1979 se estaban discutiendo en las Cortes Generales los Estatutos de Autonomía País Vasco[3] yde Cataluña[4]. El debate en el Congreso comenzó el 12 de junio de 1979 (ambos en la misma fecha). Cuando estaba a punto de finalizar su tramitación, el 23 de noviembre de 1979 se publicó en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales[5]” el proyecto de ley orgánica sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, que finalmente se convertiría en la ley orgánica 2/1980 de 18 de enero.

Los Estatutos de Autonomía de Cataluña y el País Vasco fueron aprobados, también al mismo tiempo, el 12 de desembre de 1979 [6], no había, todavía, ningún otro Estatuto de otra Comunidad Autónoma. Previamente, el presidente del gobierno español había convocado a los pueblos catalán y vasco en sus respectivos territorios a un referéndum el 25 de octubre de 1979 para ratificar el proyecto de estatuto que se había elaborado. Estos referéndums se ampararon jurídicamente en el Real Decreto 2120/1978,[7], de 25 de agosto, porque, obviamente todavía no se había aprobado la ley orgánica 2/1980.

Es decir, la ley orgánica que regulaba las distintas modalidades de referéndum no podía conocer el marco del Estado autonómico para que en el momento de su aprobación sólo el País Vasco y Cataluña habían pasado por el filtro de las Cortes Generales sus Estatutos de autonomía.

Quizás esto puede explicar la falta de previsión que esta ley orgánica tuvo respecto la iniciativa autonómica como luego se verá.

El artículo 8 de esta ley orgánica decía en su apartado 4: “celebrada el referéndum, si no llegase a obtenerse la ratificación, por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, no podrá reiterarse la iniciativa hasta transcurridos cinco años.

 

El referéndum andaluz del 28 de febrero de 1980 rechazó la vía rápida

Andalucía intentó este camino y el 28 de febrero de 1980 (fecha que se convirtió en el Día de Andalucía) se convocó el referéndum que no alcanzó esta mayoría en todas las provincias. Jaén y Almería no llegaron al 50%. En el caso de Jaén, la revisión del recuento y la eliminación de las personas fallecidas del censo permitió llegar a poco más del 50% (50,07%), pero Almería no lo consiguió.

Provincia Electores A favor %
Almería 279.300 118.186 42,32%
Cádiz 664.109 367.085 55,27%
Córdoba 521.027 312.419 59,96%
Granada 535.926 283.777 52,95%
Huelva 307.943 165.976 53,90%
Jaén 468.804 234.746 50,07%
Málaga 661.825 346.819 52,40%
Sevilla 991.422 643.299 64,89%

Elaboración propia a partir de los datos de la Junta electoral Central[8]

Con estos resultados la Junta electoral Central resolvió el 24 de abril de 1980 que el referéndum rechazó la vía rápida a la autonomía andaluza. Esta resolución fue publicada en el BOE de 13 de mayo de 1980[9], juntamente con los votos resultantes del escrutinio.

 

La política burla el resultado del referéndum y modifica el Derecho para salvar la situación

El problema político estaba servido. Había que tomar decisiones políticas y así se hizo. La política ordenó y el Derecho respondió (quizás no demasiado acertado, pero lo hizo) y la situación se salvó.

No hubo ningún problema en modificar la ley orgánica 2/1980 (recordemos, se aprobó el 18 de enero, un mes y diez días antes del referéndum del 28 de febrero) para que el 16 de diciembre del mismo año se modificara su artículo 8.4 mediante la ley orgánica 12/1980[10]: “Esto no obstante, la iniciativa autonómica prevista en el artículo ciento cincuenta y uno se entenderá ratificada en las provincias en las que se hubiere obtenido la mayoría de votos afirmativos previstos en el párrafo anterior, siempre y cuando los votos afirmativos hayan alcanzado la mayoría absoluta del censo de electores en el conjunto del ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno”.

Es decir, de la “mayoría absoluta de los electores de cada provincia” se pasa a la “mayoría de votos afirmativos” si el total de votos de todo el territorio “ha logrado la mayoría absoluta”. Así se compensan los votos negativos de, por ejemplo, Almería (42,32%), con el superávit de votos positivos de, por ejemplo, Sevilla (64,89%) o Córdoba (59,96%).

Y añadía todavía otro párrafo: “Previa solicitud de la mayoría de los Diputados y Senadores de la provincia o provincias en las que no se hubiera obtenido la ratificación de la iniciativa, las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán sustituir la iniciativa autonómica prevista en el artículo ciento cincuenta y uno siempre que concurran los requisitos previstos en el párrafo anterior“.

Y para cerrar de manera formal esta estratagema política, con difícil encaje jurídico y constitucional, la Disposición Transitoria de la ley orgánica 12/1980 preveía “ Lo dispuesto en la presente Ley será de aplicación a los referéndums de ratificación de la iniciativa autonómica celebrados con anterioridad a su entrada en vigor y desde la vigencia de la Constitución.” De no haberlo hecho así, la norma sólo podría haber sido aplicada a todas aquellas iniciativas producidas después de su aprobación y la iniciativa andaluza habría quedado fuera.

La ley orgánica que permitiría esta “sustitución” de la iniciativa autonómica se aprobó el mismo día 16 de diciembre de 1980, con un número correlativo siguiente, ley orgánica 13/1980[11]. Su título no ocultaba la voluntad que la impulsaba: Ley orgánica de sustitución en la provincia de Almería de la iniciativa autonómica.

Contenía un único artículo con el siguiente texto: Habiéndose producido la solicitud de los Diputados y Senadores de la provincia de Almería, a la que alude la Ley Orgánica sobre la regulación de las distintas modalidades de referéndum, las Cortes Generales, por los motivos de interés nacional a los que se refiere el título VIII de la Constitución, declaran sustituida en esta provincia la iniciativa autonómica con objeto de que se incorpore al proceso autonómico de las otras provincias andaluzas por el procedimiento del artículo ciento cincuenta y uno de la Constitución.

La ley orgánica 12/1980 modificó sustancialmente el contenido del artículo 151.1 de la Constitución y la ley 13/1980 sustituyó la voluntad popular expresada en el referéndum por una iniciativa institucional.

 

El sistema democrático debe respetar la voluntad popular, aunque no guste

El problema estaba (bueno, para ser justos, todavía está) en el diseño institucional del Estado de las autonomías que podía haber previsto “ex ante” que no había que ser tan exigente para poder acceder a la vía rápida del 151 y podía haber exigido sólo la mayoría de votos afirmativos en el conjunto de la comunidad siempre que en todas las provincias hubiera más votos a favor que en contra, como finalmente ocurrió.

En todo caso, esta corrección del sistema institucional no debería tener efectos retroactivos. Es decir, el referéndum hecho con el sistema mal diseñado había dado unos resultados y si se quería modificar la realidad se debería convocar otro referéndum con otro marco institucional, pero no se podía despreciar la voluntad popular manifestada el 28 de febrero de 1980.

No voy a entrar en el debate jurídico sobre la remisión a los “motivos de interés nacional” que se alegan, porque quisiera que el debate fuera político y no jurídico. En aquellos tiempos, no importaba que dijera la Constitución, una ley orgánica podía “interpretar” su contenido, sustituir la iniciativa autonómica y facilitar la vía rápida a la autonomía en una Comunidad en la que las fuerzas políticas del momento tenían muy de interés.

Desde el punto de vista estrictamente democrático, no hay ningún actor institucional -ni gobierno, ni parlamento- que tenga capacidad para modificar la voluntad popular expresada en las urnas mediante un sufragio libre, directo y secreto. Puede no gustar el resultado de un referéndum como también puede no gustar el resultado de unas elecciones, pero no por ello la democracia.

[1] https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229&p=20110927&tn=1#a151

[2] Disposició Transitòria Segona de la Constitució: Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico.”

[3] http://www.congreso.es/public_oficiales/L1/CONG/BOCG/H/H_008-I.PDF

[4] http://www.congreso.es/public_oficiales/L1/CONG/BOCG/H/H_009-I.PDF

[5] http://www.congreso.es/public_oficiales/L1/CONG/BOCG/A/A_097-I.PDF

[6] http://www.congreso.es/public_oficiales/L1/SEN/DS/PL/PS0034.PDF

[7] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1978-23131

[8] La Junta de Andalucía publica estos datos que se ueoden ver de forma más nítida, aquí: https://www.juntadeandalucia.es/institutodeestadisticaycartografia/historicas/siglo20/tab/indice05.htm

[9] https://www.boe.es/boe/dias/1980/05/13/pdfs/A10346-10346.pdf

[10]https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1980-27702

[11] https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-1980-27703

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